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产教融合协同体系、利益保障与合作机制的构建 ——评《关于深化产教融合的若干意见》

2017年12月22日 11:37  点击:[]

郭建如


    当前,我国经济结构调整,产业升级取得明显成效。新经济、新业态伴随着新一轮产业技术革命不断涌现,新型城镇化建设深入推进,高等教育分类发展,特别是职业院校和应用型本科高校的人才培养模式改革也已进入关键阶段。《关于深化产教融合的若干意见》(以下简称《意见》)的出台,明确将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措,强调把产教融合融入到经济转型升级的各环节,贯穿到人才开发的全过程,形成政府企业学校行业社会协同推进的工作格局,这对于推进应用型本科高校和职业院校在产教融合中实现应用型、技术技能型人才培养,促进这些院校的科

研与产业相结合,提升科技成果转化率,促进我国经济发展新旧动能持续转化,提升产业的核心竞争力,具有重要的指导意义。

    《意见》重申了我国高等教育和职业教育领域近些年逐渐形成的一些教育制度和教育原则,明确了“校企合作、工学结合”作为职业教育基本办学制度,把技工教育界定为“校企双制、工学一体”,学徒制实行“校企育人双主体、学生学徒双身份”;在高等教育阶段推行学校分类管理、分类招生、学生分类培养,学生到企业实习实训的制度和职业学校与高校教师的实践假期制度等;《意见》肯定了应用型本科高校和职业院校在产教融合、校企合作方面已在进行的一些探索实践。不同于以往国家层面关于人才培养方式改革、加快职业教育发展、引导地方本科院校转变的政策文件更多强调学校的责任和作用,《意见》聚焦于产教融合的“深化”,更关注产教融合协同体系的构建与合作机制的建设。特别是,《意见》把企业作为产教融合的重要主体,把发挥企业的作用作为产教融的关键,高度重视行业和社会组织在促进产教衔接方面的作用,在机制设计上着力于各参与方利益的保障与实现。


一、强化企业主体地位,突破产教融合瓶颈

    《意见》明确提出要“强化企业重要主体作用”,直接瞄准产教融合培养人才的“瓶颈”。近十年来,高职院校和地方本科高校先后启动以人才培养模式改革为核心的转型发展,校企结合和产教融合取得很大进展。但这些院校转型发展的实践证明,仅仅依靠学校的主动是不够的,产教融合要取得显著成效关键在于让企业真正成为人才培养的重要主体。现阶段,相当数量院校的校企合作停留在浅层次,如企业人员参与修订专业培养方案、开设讲座,企业为学生提供实习机会,为教师提供锻炼机会等,真正把产教融合渗透进人才培养全过程,真正让企业把培养人才作为自觉履行的责任,实现人才培养的供给侧与需求侧结构要素的全方位融合还有相当大的困难。尽管教育部门出台鼓励企业参与的政策,但教育部门拥有的政策工具有限,难以对企业产生有效影响。审计等部门还在用规范行政机构的方式约束学校,在一些地方已严重束缚了院校开展产教融合、校企合作的积极性,产教融合、校企合作的深入推进急切需要国家在顶层设计上进行重大突破。

   《意见》多处鲜明地提出企业在产教融合中的重要作用,如在“指导思想”中提出”发挥企业重要主体作用”,在“原则”中提出“充分调动企业参与产教融合的积极性和主动性“,”促进供需对接和流程再造,构建校企合作长效机制”,在“主要目标”中提出“逐步提高行业企业参与办学程度”“全面推行校企协同育人”等,这些都抓住了产教融合的关键。关于“强化企业重要主体作用”的相关意见涉及到企业参与办学、参与教学改革、参与生产性实习实训、科技成果转化、职工培训等内容。不少内容虽在以前的政策中已有明确,但《意见》将这些内容系统化,特别是将职业教育方面的政策扩展到本科高校,如“鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院和企业工作室、实验室、创新基地、实践基地”,“鼓励以引企驻校、引校进企、校企一体等方式,吸引优势企业与学校共建共享生产性实训基地”,这为地方本科高校在转型过程中开展校企合作提供了明确的政策依据,可有效消除转型院校的领导在校企合作中无规可依、顾虑重重的问题。《意见》第十一条特别明确提出“发挥骨干企业引领作用”,“注重发挥国有企业特别是中央企业示范带头作用,支持各类企业依法参与校企合作。结合推进国有企业改革,支持有条件的国有企业继续办好做强职业学校”。骨干企业,特别是国企、央企在我国国民经济和产业中发挥着中坚力量,拥有先进设备和一流技术,人才济济,对我国技术进步和国际竞争力提升发挥着重要作用,这些企业也最有能力为高校学生提供有质量的实习实训,但同时这些企业又具有很强的封闭性,内部有着较完善的培训系统,学校普遍感到难于与这些企业进行深度合作。《意见》明确提出这些企业在参与校企合作中起到“引领“”示范带头“作用,,可以说是重要的政策亮点。


二、扶持行业与社会机构,促进产教双方衔接

    《意见》对行业组织和社会机构在构建协同体系中的作用给予了特别重视。这些介于企业和学校之间的机构或组织大体上可分为两类:一类是能够提供创新创业、前沿技术课程、职业培训和教学服务类的教育培训机构或行业企业。当前,职业培训已发展成为庞大的产业,对市场敏锐的培训机构能够根据企业需求精准设计,能够运用灵活机制聚集教育资源,开发教育产品,不仅面向不特定的大众直接提供培训,也已开始广泛渗透进全日制学校中。职业培训机构及大型行业企业的教育培训部门通过服务外包形式已在为职业院校和应用型本科院校提供课程,或者是合办专业,共建二级(产业、行业)学院,这对于促进职业院校和应用型本科院校的转型发展起到了积极的推进作用。《意见》肯定了这种探索,在“创新教育培训服务供给”中明确提出,“鼓励教育培训机构、行业、企业联合开发优质教育资源,大力支持‘互联网+教育培训’发展。支持有条件的社会组织整合校企资源,开发立体化、可选择的产业技术课程和职业培训包。推动高校和行业企业课程学分转换互认,允许和鼓励高校向行业企业和社会培训机构购买创新创业、前沿技术课程和教学服务”。另一类组织则是行业组织和行业性服务企业。长期以来,在强国家弱社会的模式下,全能型政府无所不包,一定程度上抑制了行业组织的发展。《意见》高度重视行业组织在促进产教双向供求对接中的作用,提出行业主管部门要通过“职能转移、授权委托等方式,积极支持行业组织制定深化产教融合工作计划,开展人才需求预测、校企合作对接、教育教学指导、职业技能鉴定等服务”,提出要发展产教融合服务性企业,促进校企紧密联结。《意见》还提出“积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价,健全统计评价体系”。在经济发达、职业教育发达的地区,如广东的佛山和东莞已在尝试行业组织和企业对学校的毕业生进行技能评定,让需求方评价供给方的培养效果,避免学校既培养又发证,造成质量放水的现象。


三、保障产教融合相关方利益,建立长效合作机制

    长期以来,产教融合之所以较多地停留在表层难以深入下去,主要原因在于相关方的利益关切并没有得到很好保障,根源在于体制障碍。现有体制对校企合作中的利益分配还有诸多限制,束缚了学校的手脚。要想使政府、企业、学校、行业、社会协同育人的体系有效运行,就必须解决相关方的利益关切,做到合作共赢,这也是《意见》着力的部分。产教融合的相关方包括学生、教师、学校、企业、教育培训机构、社会行业组织以及政府各部门,对于这些相关方的利益,《意见》均有针对性设计,具体来讲:

  1. 对学生而言,主要关注点集中在安全和报酬方面。安全问题会影响到学校,特别是企业安排学生进行生产性实习实训的积极性,《意见》明确提出“加快发展学生实习责任保险和人身意外伤害保险,鼓励保险公司对现代学徒制、企业新型学徒制保险专门确定费率”;对于实习报酬,《意见》提出“保障学生享有合理报酬等合法权益”。

  2. 对企业而言,学生参加实习实训可能会带来一定的效率损失以及安排专人指导产生的劳务等,对于这部分费用,《意见》明确规定“通过探索购买服务、落实税收政策等方式,鼓励企业直接接受学生实习实训”;对于校企共建实习实训基地,则提出了共建共享原则,“吸引优势企业与学校共建共享生产性实训基地”。此外,企业以投入形式参与产教融合还需要金融支持,《意见》明确提出利用中国政企合作投资基金等支持产教融合项目建设,引导银行开发适合产教融合项目特点的多元化融资产品,做好政府和社会资本合作模式的配套金融服务;积极支持企业在资本市场上进行股权融资,发行标准化债权产品,加大产教融合实训基地项目投资等。

  3. 对教师而言,《意见》支持企业人员到学校任教,并鼓励探索产业教师特设岗位计划;允许职业学校和高等学校依法依规自主聘请兼职教师和确定兼职报酬。对于专业教师,则提出完善符合职业教育和应用型高校特点的教师资格标准和专业技术岗位评聘办法,鼓励教师从事应用型科研,推进科技成果转化,明确“职业学校、高等学校科研人员依法取得的科技成果转化奖励收入不纳入绩效工资,不纳入单位工资总额基数”。

  4. 4.对相关社会机构而言,为鼓励教育培训机构、行业、企业开发优质教育资源,《意见》允许和鼓励高校向行业企业和社会培训机构购买创新创业、前沿技术课程和教学服务,鼓励地方政府、行业企业、学校通过购买服务、合作设立等方式培育产教融合服务,构建校企利益共同体,形成稳定互惠的合作机制。

  5. 对学校而言,《意见》除明确允许学校以购买服务的形式获取企业教育资源,与企业合作共建共享外,还明确提出优化政府投入,特别是拨款机制,以体现职业学校、应用型高校和行业特色类专业办学特点和成本。合理的财务制度会给学校处理实习实训中的校企合作问题带来更多的灵活性。通过上述规定,协同育人体系相关方的利益均得到明确保障。其中,支持企业、行业组织参与产教融合的方式有三类:政府或学校的服务购买,校企的共建共赢,税收减免与融资支持。这些支持方式的明确,破解了校企合作中的一些棘手问题,为相关方以利益为纽带形成长期的合作关系提供了稳固的政策基础。


 四、尚需关注的问题与政策完善建议

    从产权经济学角度看,公共政策的作用在于界定产权边界,降低交易成本,为相关方的交易提供便利,促进效率的提升。近些年,随着职业教育的发展以及地方本科向应用型转变,产教融合、校企合作的范围、形式都有了较大改变。但是教育管理的体制与方式并没有发生相应转变,政府没有出台符合学校运行和发展特点的相关政策和规定,相关审计机构按照行政机关的要求规范学校行为,不少学校在推行产教融合、校企合作方面顾虑重重,缩手缩脚。《意见》强化了企业责任,强调了行业组织和社会机构的参与,特别是厘清了相关方的利益保障机制,这对于构建校企合作的长效机制有着积极作用。可以说,依靠利益机制而不是道德性鼓励来调动企业的积极性,是很大的进步。但需要注意的是,单纯依靠利益机制也会存在一定的困难。利益机制的设定使政府和学校在与企业谈判时,有了更多授权和合作方式的选择,但政府和学校所能给予的利益是否对企业,尤其是骨干型企业有足够的吸引力是值得考虑的。如果这些企业不能被利益吸引,或者是在现有财税政策和服务购买政策下,这些企业得到的回报难以补偿其投入,校企合作的推进就会受到影响。如果把企业作为人才培养的重要主体地位,在法律上明确下来,将其承担的人才培养责任明定为法律责任,对企业的约束可能会更强,学校在校企合作中可能会有更大的自主性和谈判优势。

   《意见》提出发挥国有企业特别是央企的示范带头作用,,问题是如何监督这些企业履行相应责任。相关部门,如国资委是否能把国企履行校企合作育人的责任作为对企业领导考核的重要内容呢?关于税收及财政政策的问题,《意见》虽有涉及,但除重申以前政策外,仍缺乏重大突破。国内有些高校是由国有大企业举办的,随着这些企业改制上市,已经很难有正常渠道增加对学校投入,一些企业呼吁把企业缴纳的教育费附加返还给所办的学校以鼓励企业继续办学,但《意见》并没明确。《意见》提出各地财政、税务管理部门要把深化产教融合作为落实结构性减税,推进降成本、补短板的重要举措。以往相应政策难以落实的很大原因在于税务系统实行垂直管理,税务部门只认可国家税务总局的规定,要想使《意见》提出的税收减免得到有效执行,还需要国家税务部门出台具体的可操作性规定。整体来说,尽管《意见》中的一些规定还有待继续完善,但在国家出台校企合作相关的专项法律法规之前,本《意见》可望对深化产教融合、地方高校向应用型转变,提升人才培养质量推进产业转型升级,培育经济发展新动能起到重要的推动作用。



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